Recomendamos este artículo porque de una forma muy clara hace un análisis bastante certero de dos de los mayores males que sufren nuestra administraciones locales: Concentración de poder en los alcaldes con decisiones no distribuidas entre todos los actores de la administración local y la excesiva sobre-regulación de nuestros ayuntamientos.
Antes de entrar en valorar el actual proyecto de reforma local, es importante tener en cuenta las inercias históricas que han circunscrito el desarrollo de nuestras instituciones locales que, por un lado, son muy “conservacionistas” – es decir, que han sufrido pocos cambios sustantivos, en comparación con las transformaciones radicales de los municipios en otros países occidentales – y, por otro, muy “legalistas” – o sea, que están fuertemente sujetas al derecho, con innumerables regulaciones de todas sus actividades. Hay que aclarar aquí imperio de la regulación no quiere decir ni mucho menos imperio de la ley (o “rule of law”), sino que, como sabemos desde Tácito (y ha sido confirmado por numerosos estudios en la última década), cuanto más corrupto es el estado, más numerosas sus leyes (o viceversa. Este es un debate muy interesante entre científicos sociales). Más allá de las instituciones concretas heredadas, quiero subrayar dos fuerzas históricas que, aunque a primera vista parezcan antagónicas, han determinado la naturaleza de nuestras administraciones sub-nacionales. Y, analizando tanto la letra, como lo que no está escrito, de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, veremos que estas inercias históricas siguen socavando los intentos de dotarnos de unos gobiernos locales similares a los de nuestros países de referencia.
Por una parte, tenemos una fuerte tradición localista en España, algo recientemente subrayado por una de las historiadoras económicas más prestigiosas especializadas en España: Regina Grafe (2011). El poder local ha sido históricamente capaz de “negociar” incluso con nuestros regímenes más autoritarios, extrayendo ventajas fiscales y regulaciones de una forma ad hoc y, naturalmente, asimétrica. Mientras una localidad X podía tener una situación privilegiada, la localidad Y de al lado, no. Una prueba de la fuerte localización del poder de facto en España sería que el mercado español se integró de forma más lenta que la de otros países europeos comparables. Una tradición de mucho poder local no quiere decir obviamente un poder en manos de los ciudadanos, sino de los notables – una tradición caciquil que, lejos de disiparse con las primeras experiencias democráticas, quedó reforzada al colocar a los caciques locales en el centro del sistema de distribución de cargos y beneficios a cambio de votos de la Restauración – con coletazos, sobre todo en algunas provincias, que llegan hasta la actualidad.
Por otra parte, y la referencia más famosa aquí sería el excelente trabajo de Germà Bel (2010), históricamente hemos tenido un fuerte afán controlador-regulador por parte del gobierno central. También por encima de nuestros vecinos. En algunos sentidos, la estructura de nuestra burocracia – jerarquizada, vertical, con poca autonomía formal a las agencias o administraciones territoriales – es más Napoleónica que la propia administración francesa, con una obsesión por regular hasta el mínimo procedimiento. En la escala que los estudiosos de la administración suelen establecer entre una burocracia dominada por la “Ley” (más propia de la Europa continental) versus una burocracia dominada por la “Gestión” (más propia del mundo anglosajón y nórdico), España se sitúa, sin lugar a dudas, en el extremo del dominio por la Ley – a la cabeza en algunos indicadores que capturan el nivel de rigidez de la función pública.
Dos rasgos peculiares de nuestras administraciones locales
Estas tradiciones se reflejan en las dos características distintivas de nuestras administraciones locales. Por un lado, tenemos un tipo de gobierno local muy “presidencialista”, siendo uno de los pocos países occidentales (junto a Francia, Italia y Portugal) en los que sobrevive un modelo de strong-mayor (Mouritzen y Svara 2002). La esencia de este modelo es que el alcalde no sólo controla el ciclo de diseño de las políticas públicas, sino que tiene un gran poder sobre la implementación de las mismas. Manda y dirige la administración (de forma directa o indirecta; es decir, mediante “gestores profesionales” que, en realidad, son cargos que dependen de la confianza política). Se crean así innumerables oportunidades tanto para el abuso del poder para fines personales o partidistas como para políticas cortoplacistas. Este modelo contrasta con los tipos de gobierno local existentes en la mayoría de países occidentales, en los que, para empezar, el poder de decisión política suele estar más disperso entre distintos actores políticos (en algunos países no existe la figura del alcalde como tal) y, lo que es más importante, la implementación de las políticas públicas queda en manos de profesionales de la gestión – que, en muchos casos, son elegidos por periodos no coincidentes con el ciclo electoral. Se genera así un sistema de pesos y contrapesos – entre individuos cuyas carreras profesionales responden a los votantes (cargos electos) e individuos cuyas carreras profesionales responden a sus “pares” (gestores locales) – que actúa como salvaguarda frente al abuso y el oportunismo político.
Por otro lado, el peso de la tradición Napoleónica – y del derecho civil francés, las consecuencias del cual se han convertido en objeto de estudio para muchos economistas recientemente – se traduce en una regulación extraordinaria de las tareas de los denominados en la literatura contemporánea Chief Administrative Officers (CAOs); es decir, las máximas posiciones administrativas en los gobiernos locales. En nuestro caso, los interventores, secretarios y tesoreros. A diferencia de sus equivalentes europeos, activos en las distintas fases del diseño sustantivo de cualquier política municipal, los CAOs españoles ven limitada su participación en las políticas públicas (esto está medido por Mouritzen y Svara 2002) y deben dedicar sus esfuerzos a ejercer un control “negativo” de las decisiones políticas: a supervisar que se cumplan las (muchas) leyes que regulan la actividad municipal.
En resumen, tenemos unas administraciones locales que en las que los alcaldes gozan, desde un punto de vista comparado, de una gran libertad, siguiendo una tradición histórica de gran poder en manos de los notables locales; y en las que, al mismo tiempo, los altos cargos administrativos tienen restringido su margen de actuación a unas funciones de control legalista, siguiendo el esquema de intervencionismo legalista de la tradición napoleónica.
Dos pautas generales para una reforma local
Intentaré esbozar de forma sucinta dos asuntos esenciales cualquier reforma seria de la administración local en España entiendo que debiera incluir y que la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local básicamente omite. Dejo de lado una gran cantidad de problemas de esta reforma local (como autonomía financiera, la limitación de las competencias supuestamente “impropias”, etc), pero animo a leer las muchas y muy críticas revisiones que se han publicado en la blogosfera en los últimos meses. Me concentro en dos aspectos: hay que reducir la cantidad de entes locales (tanto el minifundismo local como entes que viven del minifundismo, como las Diputaciones); y hay que mejorar la calidad de sus instituciones (es decir, más profesionalismo y menos dependencia política).
Menos municipios y más control democrático
Desde que Platón señaló que el tamaño ideal de una comunidad política eran 5,040 (ciudadanos libres), las especulaciones intelectuales sobre cuál es la unidad política apropiada han sido incesantes. El tamaño de la entidad local se ha considerado esencial para dos dimensiones: la eficiencia en la prestación de servicios (que se sugiere que podría estar directamente correlacionada con el tamaño) y la “calidad” de la representación política (que se sugiere que podría estar inversamente relacionada con el tamaño). Por fortuna, desarrollos en los métodos de investigación en los últimos años han permitido llevar a cabo estudios más rigurosos sobre ambos efectos del tamaño del municipio, sobre todo en relación a las economías de escala. El trabajo que me gustaría destacar por su naturaleza “casiexperimental” es el de Blom-Hansen, Houlberg y Serritzlew (2013), en el que exploran los efectos que tuvo una amalgamación de municipios daneses llevada cabo en 2007 y por las que 239 municipios quedaron fusionados en 66, mientras que 32 (que representan el grupo de control) no fueron modificados. Esta situación permite a los autores hacer un análisis sofisticado que muestra ahorros sustanciales en costes administrativos como resultado de la fusión.
Esto debería pues ser un motivo para proponer una amalgamación atrevida de municipios en España. Un motivo todavía más importante es que la reforma danesa es de “segunda generación”, pues el mapa municipal danés ya fue racionalizado unas décadas atrás. Otro país con un “minifundismo” local a mediados del siglo pasado casi idéntico al español de hoy día era Suecia. Unos procesos de fusiones impuestos desde el centro – nada que ver con los incentivos para las “fusiones voluntarias” que se han fomentado en España en sucesivas ocasiones, como ahora con la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local – redujeron 2,500 municipios a los 290 que Suecia tiene en la actualidad. En ambos casos las amalgamaciones de municipios, racionalizando el mapa en entidades no sólo de mayor tamaño medio, sino también de una mayor homogeneidad – lo que permite una “sana” competitividad inter-municipal así como una mayor difusión de las “buenas prácticas” –. Ello permite que casi la mitad (en el caso danés) y más de la mitad (en el caso sueco) del gasto público se gestione a nivel local. Otros países europeos han seguido la misma senda de amalgamaciones radicales, también por señala, razones de eficiencia administrativa y de economías de escala (Wollman 2008).
Si el ejemplo danés ha sido estudiado para ver los efectos del tamaño sobre la eficiencia, el caso sueco se ha explorado desde el punto de vista de la calidad de la representación democrática, con resultados sorprendentes. La eliminación del minifundismo municipal- recordemos que, más o menos, Suecia tenía unos municipios muy parecidos a los de España en la actualidad – no sólo no empeoró la representatividad democrática (medida como la cercanía ideológica entre los ciudadanos de un municipio y sus concejales electos), sino que, si acaso, mejoró. En resumen, hay motivos, tanto de eficiencia como democráticos, para proponer una amalgamación “radical” de los municipios en España. Ello traería, como consecuencia de la mayor capacidad que tendrían los municipios para proveer sus servicios, el desmantelamiento de entes locales intermedios que tienen sólo una relación indirecta de responsabilidad con los ciudadanos; es decir, las Diputaciones.
Más profesionales y menos cargos de confianza política
Si bien los cargos electos locales deben responder directamente a la voluntad de los ciudadanos , los puestos de gestión y administración de un municipio no pueden depender de la voluntad política. Hay multitud de ejemplos internacionales que pueden servir de inspiración para mover nuestros municipios – controlados, de facto, por el poder político y, muy en particular, por los omnipotentes alcaldes – hacia instituciones despolitizadas y profesionalizadas. Uno de los modelos quizás más existosos es el que trata de equiparar las instituciones locales a las corporaciones del sector privado, en el que los concejales representarían el consejo de administración y un gerente – cuya sustitución requiere un elevado consenso político – que actuaría como Chief Executive Officer. Sería en éste en quien recaería la responsabilidad de la gestión administrativa, siguiendo, eso sí, las directrices políticas. Aunque, como indica la famosa expresión de los city managers americanos, el gerente municipal trabaja con los políticos, no sometidos a ellos. Con variaciones, encontramos este modelo en muchos municipios de EEUU así como en Australia, Noruega o Irlanda.
Referencias bibliográficas
- Bel, G. (2010): “España, capital París”. Editorial Destino.
- Blom-Hansen, J., K. Houlberg y S. Serritzlew (2014): “Size, Democracy, and the Economic Costs of Running the Political System”, American Journal of Political Science (en prensa).
- Grafe, R. (2011): “Distant Tyranny: Markets, Power, and Backwardness in Spain, 1650-1800”. Princeton University Press.
- Mouritzen. P., y J. Svara (2002): “Leadership at the Apex: Politicians and Administrators in Western Local Governments”, University of Pittsburgh Press.
- Wollmann, H. (2008): “Comparing Local Government Reforms in England, Sweden, France and Germany”, Disponible en: www.wuestenrot-stiftung.de/download/local-government.
Artículo escrito por:
Víctor Lapuente Giné
University of Gothenburg
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